当前法院查询、冻结、扣划银行存款面临的主要问题与解决对策

当前法院查询、冻结、扣划银行存款

面临的主要问题与解决对策

（文：莱山区法院 谢明明、李光辉）

    法院“执行难”是一个陈旧并日益沉重的话题。近年来，为根治“执行难”，中共中央、中政委、最高法从建立联动机制、建设执行网络，清理执行积案、反规避执行到党内下发文件、更新司法解释、建立和完善执行机构，着实动了一番脑筋，收到了初步成效。但我们也看到，一些活动并没有收到理想效果，“执行难”去旧积新，最高法一些设计很好的制度没有完全落到实处。本文站在基层法院的角度，就执行中最常用到的查询、冻结、扣划银行存款措施问题，谈一下笔者的观点。

    一、当前法院查询、冻结、扣划银行存款情况

    执行立案后，法院首先要做的工作是调查被执行人的财产，其中最直接、最有效的手段是调查并控制被执行人的银行存款。尤其对基层法院小标的额案件，通过查扣银行存款得以结案的比率高达57%。不过，由于我国商业银行众多、开户手续简单、当事人可在异地不同银行开设多个账户、网络及电话转汇款可瞬间完成，而法院对账户的查询、控制手段有限，以致实践中法院查找被执行人银行存款时存在诸多障碍。如不同的金融机构不能相互查询，在相同的金融机构不能查询被执行人在该机构其他地区的存款，法院查询、冻结、扣划，必须到银行现场办理，而且不能办理跨营业网点的冻结手续等。这些障碍严重影响了法院执行工作的效率，同时给被执行人或被执行人与少数金融机构及其工作人员勾结，迅速转移财产、逃避执行大开方便之门。与此相反，法院缺乏有效的应对手段予以预防、遏制和制裁，成为形成“执行难”的一个重要原因。

    二、法院查询、冻结、扣划银行存款面临的问题

    （一）相关规定方面存在的问题

    一是关于查询的规定日趋苛刻。从最高人民法院、中国人民银行等部门联合或单独制订的历次金融机构协助法院等有权机关查询、冻结、扣划存款的相关规定中可以看出，查询人员在1983年出具公函即可，1993年须出示工作证或公务证及金融机构负责人签字，2000年须出示工作证和公务证， 2002年实行内控登记， 2009年清理执行积案期间实行查询上提，2010年实行汇总查询上提。目前，人民法院查询、冻结存款时，银行经办人员均要核实两名执行人员的工作证和执行公务证。但法院系统对办此两证控制严格，持有两证的人员有限，而其他执行工作人员因证件不全无法查询，客观上制约了查询、冻结工作的正常进行。截至2011年，莱山法院同时具备执行公务证和工作证的执行人员比例不足60%。

    二是统一查询影响执行效率。2010年10月起，在执行案件中，查询被执行人银行存款须在规定时间内报送到中级人民法院，再由中级人民法院报送到省高级人民法院，由省高级人民法院统一进行查询，查询完毕后，再将查询结果告知地方各级人民法院。执行工作本具有灵活性和紧迫性，统一查询需要层层报送，耗费大量时间，被执行人的银行存款极有可能被转移或使用,且统一查询反馈的被执行人银行账户信息不全，只能显示开户信息，不能显示账户余额，执行人员需再次前往金融机构查询。莱山法院院从去年8月至今共上报了4个批次400多被执行人名单，最长一批次3个多月才返回结果，最短也是1个多月。返回结果查有开户行的约占60%。

    三是银行协助的范围越来越窄。根据2010年7月14日最高人民法院、中国人民银行联合发布《关于人民法院查询和人民银行协助查询被执行人人民币银行结算账户开户银行名称的联合通知》（法发[2010]27号），查询范围从以前的法人和其他组织、个人到清积期间减少为法人和其他组织，而目前协助查询开户行名称的对象仅限于被执行人。

    （二）金融机构协助方面存在的问题

    一是金融机构对执行工作存在抵触心理。 因各大商业银行往往将开户数量、存款数量与绩效挂钩，执行工作必将与银行工作人员利益相冲突，因此部分银行工作人员对人民法院的执行工作存在一定程度上的抵触心理。执行实践中，经常遭遇银行工作人员人为设置障碍，有的不愿意提供被执行人帐户，有的要求法院工作人员排队办理，有的要求提供银行领导签字的情况，甚至有银行工作人员与当事人恶意串通，向当事人通风报信，阻碍执行。

    二是查询过程中存款有被转移可能。查询本身即是保全措施，带有一定的强制性，其目的是查找被申请人的存款线索，进而冻结存款，以确保胜诉的可执行性。如果当事人在查询过程仍可办理取款业务，则使得保全措施失去意义。在实践中，基于不太积极的心态，银行人员填写回执速度一般较慢，之后，法院还要根据查询回执填写协助冻结通知书，银行接到冻结裁定书和协助冻结通知书后，还要请示、接受授权、实际操作，往往需要很长时间，法院有时半天只能查询、冻结一个账户，在此过程中，被申请人完全可能取款。

    三是银行在冻结、扣划措施方面存在不足。个别银行针对工资收入、定期储蓄帐户只能整体冻结与扣划，而在执行中，依据法律规定，法院在裁定每月冻结与扣划被执行人的工资收入时，会为被执行人留下部分工资以维持其必需的生活费用。而整体冻结与扣划的做法导致被执行人无法从银行取出维持其生活必需费用的部分工资收入或者导致法院超标的额冻结与扣划的问题产生，与法院部分扣划的裁定产生了冲突，一定程度上将会影响被执行人的合法权益，甚至引发当事人的信访投诉。 

    （三）其他客观存在的问题

    一是账户众多加大查询难度。当前人民法院对账户的查询控制手段有限：不同金融机构不能相互查询，不同营业网点不能相互查询，查询、冻结、扣划业务必须现场办理。尽管所有的银行营业网点都能调取该行全国的存款信息，但受规定限制，对其他行的存款情况大多不予告知法院执行人员。加之，我国商业银行数量较多，开户手续简单，被执行人往往在异地不同银行开设多个账户，查询所有的银行难度相当大，若不全部查询又可能放纵被执行人存款流失，为不错失任何执行线索，执行人员不得不疲于奔波。以莱山法院为例，两个执行人员一个上午往往只能查询2-3个银行网点，排号、等待查询、办理手续、路途时间是必须考虑在内的，银行不配合办理、堵车等情况常有，这样算来一个上午确实查不了几个银行。

    二是“睡眠账户”存在执行争议。实践中，在金融机构查询到只有少量资金或没有资金的“睡眠账户”不在少数，对于此类账户如何处理存在争议：部分执行人员认为虽然在查询时账户上没有或者只有少量资金，但不排除该账户在日后会有大量资金流入的可能，应对“睡眠账户”加以冻结；部分执行人员认为随着被执行人规避执行意识增强，冻结没有资金的账户必将“打草惊蛇”，不利于后续执行工作开展。

    三、解决问题的对策

    近年来，各地法院在破解“执行难”实践中构建起了“法银”联动机制，主要是以召开联席会议的形式与银行建立常态化的沟通、协作与配合关系，法院查询、冻结、扣划银行存款仍需要到银行现场办理，难以适应执行效率的要求。尽管最高人民法院自2008年起就拟将全国法院执行案件信息与人民银行的征信系统链接[①]，但截至目前，全国各地还没有构建起“法银”信息共享机制，随着社会各界对执行效率的要求越来越高，建立执行信息共享机制、提高执行查询效率成为亟待解决的重要问题。笔者认为，可分三个步骤逐渐建立和完善执行信息共享机制。

    第一步，建立法银一体、全国联网的银行存款查询、冻结系统，实现法院网上查询、冻结、扣留被执行人或第三人的银行存款。目前，人民银行总行已经将全国各商业银行人民币银行结算账户信息汇集到该行，各商业银行也基本实现了全国联网信息共享。建议最高法出台司法解释或者出台联合通知，促使金融部门开放信息系统供人民法院查询，充分利用这个平台，解决法院查扣账户存款问题。笔者的建议是在现有全国法院执行案件信息管理系统的基础上，建立起全国法院与全国商业银行的存款信息查询系统，在最高人民法院成立信息查询中心，与人民银行和各商业银行联网；高院以下各级法院设立专门的查询机构，通过专用证书和限定的ID登陆查询专用网络；将查询、冻结权限合理设置。第一，关于查询对象，限定为经法院执行立案的案件当事人、第三人，查询人员可通过输入被执行人或第三人的姓名、身份证号码、住址等查询存款信息，此外的其他自然人或法人的存款信息无法通过该系统查询。第二，关于查询流程。案件承办人将需查询的信息提交所在法院查询室，查询室核对案件基本情况后，登陆查询网络，将案件基本信息和查询请求输入网络，查询中心收到查询信息后自动检索被查询人身份和案号等信息，确认后进入许可查询程序。该过程将记录在系统内，接受监督。第三，关于查询管理，将查询室设置在法院执行局内，设专职管理员对银行存款网上查询、冻结进行管理，定期对查询、冻结记录梳理、监督，发现问题及时通报处理。第四，关于责任承担，如发生冻结错误或信息泄露，造成损失的，由法院承担并按照查询记录追究相关人员责任。冻结的流程大致相同，但在授权和审查上应更为严格，除审查被执行人信息外，还应审查执行依据。扣划则应由法院工作人员到银行实地办理，目前暂时不宜通过网络办理，存款在外地的可委托所在地法院扣划。以上系统的建设，在现有条件下，可先选取一到两个省作为试点，之后再并网推行。

    第二步，建立法银征信系统。该系统功能为实现法院和银行信息系统的依法共享，由原来法院单方的查询、冻结系统升级为法院与银行信息互动的征信系统。银行在放贷前，可通过该系统查询客户的涉诉涉执情况以评定和管理企业、个人的信用等级，防止出现不良贷款和金融风险。一旦某个企业、个人作为负有偿还义务的被执行人进入了这一系统，金融机构向其发放贷款或提供其他支持将受到严格限制。同时，通过该系统也可调取所有自然人和企业法人、事业单位的转账、银行结算、抵押贷款等信息，为法院查找被执行人或第三人的财产提供重要线索。在国外，银行设立的征信系统的目标之一就是为法院提供信息服务。

    第三步，在建立法银一体信息共享平台的基础上，逐步扩大联网范围，最终实现法院与公安、银行、证券、工商、房产等管理系统的联网，为构建社会征信系统奠定基础。1、与公安信息系统联网。通过与公安机动车管理、出入境管理、户籍管理等信息系统联网，有利于查找被执行人的下落和财产下落，及时查控。2、与证券、期货信息系统联网。可及时了解被执行人拥有证券、期货状况，便于发现被执行人财产，同时，证券监管部门也可通过该系统，加强对被执行人的证券、期货交易监控，一旦发现、查实负有还债义务的被执行人进行证券、期货交易，可不予办理过户登记手续，阻止其转移财产逃避债务。3、与企业工商注册管理系统联网。一方面，法院可以通过该系统查询有关企业的设立、变更、注销登记等情况，办理股权冻结、转让过户登记手续、设备查封登记等手续；另一方面，工商行政管理部门也可通过该系统将不依法履行生效法律文书的被执行人录入企业信用分类监管系统，加强监管力度。4、与房地产登记管理系统联网。法院可通过该系统查询有关房屋权属登记、变更、抵押等情况和有关工程项目的规划审批情况，办理房产查封、预查封和轮候查封、过户登记等手续。房地产登记管理部门可将房地产企业、建筑企业不依法履行生效法律文书的情况记入全国房地产和建筑市场信用诚信档案，向社会披露、进行惩戒并作为资质考核的参考依据，等等。[②]

                （作者系莱山区人民法院副院长、执行局局长）